I&D para a COMPETITIVIDADE NACIONAL - parte III

1.         FINANCIAMENTO PÚBLICO da I&D

Os Governos de Portugal de 1995 a 2010 procederam a um extraordinário reforço do Fi­nanciamento público à I&D, reclamando também um grande in­cremento do investimento privado na mesma.
O investimento privado em I&D, porém, manifestou esse cresci­mento apenas depois de o Estado ter passado a oferecer generosos descontos fiscais em sede de IRC no programa SIFIDE. Este facto alimentou suspeitas sobre a verdadeira na­tureza da I&D declarada por algumas empre­sas beneficiárias do SIFIDE, o que analisa­remos adiante, mas o Governo anterior justifi­cou-a com o argu­mento de que este ins­trumento fiscal “destapara muita I&D que já se vinha fazendo”. Entretanto, em 2005, ano mais recente de que se obtiveram dados, a intensidade de I&D (despesa em I&D / valor acrescentado) na indústria nacional era ainda pratica­mente igual à grega (EL) e muito inferior à espanhola (ES), aliás em pro­porções seme­lhantes às da concessão de pa­tentes per capita.

De resto, a nossa proximidade com os padrões gregos verificava-se em todas as esta­tísti­cas relativas à I&D na economia, como o exemplifica o próximo gráfico, de 2007, ilustrando o peso relativo dos Serviços empresariais de conhecimento intensivo (KIBS) na economia e no seu crescimento.

Contribuição dos KIBS (Knowledge Intensive Based Services) para a economia e para o seu crescimento

Dados semelhantes se podem ilustrar para o sector industrial, relativamente ao ano de 2005 (fig.seguinte).

No entanto, os dados mais recentes apontam para uma intensificação extraordinária do investimento nacional em I&D, que atingiu em 2009 o record de 2764 M€ ou 1,64% do PIB na­cio­nal.

A decomposição deste investimento por origens é melhor visualizável nas duas figuras se­guintes (que em conjunto mostram a evolução de 1995 a 2010):

Com este salto, em poucos anos Portugal aproximou-se da média europeia (figura ao lado), ela própria ainda significativa­mente inferior à dos EUA e do Japão, na I&D em­presa­rial.

Verifica-se, entretanto, que o investi­mento público directo reportado em I&D terá atin­gido, em 2010, 1213 M€, o que sendo metade do total na­cional cons­titui 0,8% do PIB.

Comparando com demais países da UE, no entanto, em 2003 Portugal situava-se no topo em termos de importância relativa do investimento público em I&D (figura seguinte), apenas supe­rado pela Rússia, facto tanto mais surpreendente quanto as des­pesas em I&D militar eram (e são) di­minutas no nosso país: 1% do Investimento público em I&D, contra 13% de média na UE-27, 28% no Reino Unido e na França, 18% da Suécia e Espa­nha, 6% na Ale­manha e Noruega[i]... Aliás, para comparar convenientemente a des­pesa pública em I&D da União Europeia com a dos EUA, país em que a I&D pública em 2007 constituía 28% da des­pesa to­tal contra 33% na UE, há que ter presente que enquanto na UE a I&D mi­litar ab­sorve apenas 13% daqueles 33%, nos EUA consome 58% dos seus 28%!...

Considerando a fraca intensidade tecnológica da economia nacional e o grande volume relativo da parcela pública no investimento nacional em I&D até há meia dúzia de anos, são notáveis o reforço extraordinário do investimento público de 2003 a 2010 (continu­ando a crescer mesmo já depois de iniciada a crise financeira em 2008), e ainda mais o crescimento explosivo que subita­mente teve o investimento empresarial em I&D nos 3 anos de 2006 a 2008. Este último é tanto mais surpreendente quanto tal não se traduziu em qualquer movimento de investigadores, seja nas Uni­versidades e instituições afins, seja em contratações de pessoal pós-graduado, como abordaremos no seguimento.

1.1   FINANCIAMENTO DA I&DT NAS EMPRESAS

Os gráficos acima mostrados não dão conta total do Investimento público em I&D. Com efeito, segundo a definição que acompanha estes dados, “o sector de execução do Estado compreende todos os organismos e entidades da administração pública que fornecem servi­ços colectivos e que conjugam a administração dos bens públicos e aplicam a política eco­nómica e social da colectividade (Ex: Hospitais, Laboratórios do Estado). O sector compre­ende ainda as IPSFL controladas e maioritariamente financiadas pelo Estado.” Não estão incluídos nos quadros ilustrados, portanto, nem os descontos fiscais concedidos à em­presas, nem os subsídios canalizados directamente através do QREN, nomeada­mente pela Agência de Inovação e outros organismos. O gráfico seguinte mostra como os des­contos fiscais têm um peso desproporcionado no financiamento externo da I&D empre­sarial nacional (36%, contra 27% na média europeia)[ii].

O programa de descontos fiscais, ou SIFIDE, foi publicado em 2005 (Lei 40/2005), com grande apelo do Estado às empresas para a sua participação: era concedido um desconto de 20% das despesas em I&D no IRC, e de 50% do acréscimo de despesa relativamente aos 2 anos anteriores, até ao limite de 750 k€. Caso não houvesse no ano em causa receita de IRC suficiente para permitir o desconto calculado, este poderia ser repercutido até ao 6º ano posterior, funcionando portanto como um crédito fiscal para as empresas, designação como aliás o sistema é internacionalmente conhecido. Note-se que o crédito fiscal é uma dívida... para o Estado!
No segui­mento, observou-se o cres­ci­mento da despesa em I&D alegada por milhares de empresas (para efei­tos de contabili­zação fis­cal) e ilustrada na figura seguinte, sendo notá­vel a duplicação ocor­rida imedi­atamente após a pu­blicação do SI­FIDE, só no biénio 2006-2007!...

Diversos indícios criaram a suspeita de que este au­mento da I&D empresarial foi em grande parte fictício. Um primeiro foi o de as em­presas candidatas a este crédito fiscal terem ale­gado um in­cremento do número de in­vesti­gadores de mais de 6 mil, só na­quele biénio[iii], o que no entanto não teve re­flexo na procura no mercado de tra­balho qualificado para I&D, nomea­da­mente junto das Universidades.

De facto, no triénio 2006-2008 estas empresas, que no total empregarão cerca de 370 doutorados, apenas terão contratado 91, dos quais 28 o foram pelas indústrias Química e Farmacêutica, outros tantos pela de construção e materiais, e 27 pela Informá­tica – ou seja, estes 3 sectores contrataram 91% dos doutorados.

Um segundo indício de ficção é o tipo de empresas em que se terá verificado a referida explosão de actividades de I&D, e que é documentado num relatório provisório de 2008 do GPEARI: o principal investi­dor terá sido o dos Serviços Financeiros e Seguros (260 M€, 25%!), verificando-se na Energia um salto de 88 vezes, mas simultâneamente aqueles Serviços apenas empregavam 22 doutorados, dos quais ne­nhum contratado no período assinalado, e a Energia 7 (dos quais 3 foram aliás dispen­sados nesse mesmo biénio)...

Em todo o caso, o primeiro e único relatório de execução do SIFIDE[iv], mostra que os cré­di­tos fiscais concedidos no seu âmbito totalizavam cerca de 23% do valor de­cla­rada­mente investido pelas empresas (105 M€ em 2007, último ano para que há contas publicadas!...), embora consultoras especia­li­zadas refiram 36%, como vimos no gráfico acima. Em 2009 o SI­FIDE foi reforçado, elevando de 20% para 32,5% o valor dedutível em IRC das despesas declaradas em I&D, que incluem "...contributos para fundos de investimentos, públicos ou privados, destinados a financiar empresas dedicadas sobretudo a I&D" ou seja, o capital de risco, e com o simultâneo crescimento da des­pesa de­clarada pelas empresas, pode estimar-se na ordem dos 400 Milhões de € anuais o valor do crédito fiscal para I&D concedido pelo Estado, a partir de 2010 (1/3 dos 1200 M€ de alegada despesa empresarial em I&D alardeada pelas estatísticas oficiais)! Todo o edifício legislativo que suporta estes encargos foi delineado na anterior legislatura, mas a actual não alterou nada do rumo traçado continuando a garantir os créditos fiscais do SIFIDE, agora "SIFIDE II" (OGE para 2012)...

Infelizmente, este investimento das empresas em I&D não se traduz num grande pro­gresso em vendas, como se ilustra na figura seguinte; apenas 6,3% das empresas re­portam aumentos de vendas superiores a 100% (contra 21,7% da média euro­peia) como fruto desse investimento, e 56% indicam mesmo nenhum aumento, contra 42% da média europeia!

Ora um aspecto particular da composição do investimento em I&D declarado pelas em­presas portuguesas é a elevada parcela de despesas de capital, em que se alinha com países com bem menores custos salariais que o nosso, conforme se ilustra na figura se­guinte. Estes factos contribuem para reforçar a suspeita de que muita da I&D empre­sa­rial declarada para efeitos de créditos fiscais é duvidosa e de que o sistema é propício a isso, razão por que alguns países, como a Polónia, aboliram simplesmente os des­contos fiscais da I&D, substituindo-os por cofi­nanciamentos directos a projectos es­pecíficos, como se fez por cá com a Medida 3 do PEDIP II nos anos 90.

Certamente procurando retorquir às suspeitas por mim levantadas desde há 3 anos, a Directora à época do GPEARI, o organismo que, na FCT, organizou a aplicação do SIFIDE, a socióloga Prof.ª Maria João Rosa, veio reconhecer, há alguns meses, que efectivamente o que se passou foi o alargamento do conceito de I&D à meramente incremental nuclear, de simples manutenção de pro­dutos e serviços, as­sim como às actividades administrativas e outras conexas. Maria João Rosas invoca o "manual Frascati" como base para a definição do que é I&D o qual, claro, inclui o desenvolvimento incremental - mas nem isso justifica que toda a I&D empresarial incremental seja subsidiada, nem cria critérios claros para a separar do que é mera engenharia ou até a simples importação de protótipos de demonstração...! Ou seja, foi efectivamente o relaxamento do grau de exigência nos critérios de classificação da I&D que criou o enorme aumento da I&D empresarial das estatísticas, e não um aumento real...

Cumpre a propósito do texto da Prof.ª João Rosas notar ainda duas coisas: 1º, que os critérios de classificação da I&D em investigação "fundamental", "aplicada" e "experimental" denotam o academismo dos autores da classificação; a gestão de I&D business-oriented o que distingue, na terminologia internacional são, como fizemos na parte I, o desenvolvimento "incremental nuclear" (manutenção e correcção de produtos existentes), o "incremental complementar" (de novos produtos, ou novas versões de produto, para o mesmo mercado, ou de variantes para novos mercados, mas em que a novidade só existe para a empresa), e o "disruptivo", ou "radical" (desenvolvimento de produtos inovadores em absoluto, portanto criadores de novos mercados). Não faz sentido os contribuintes subsidiarem o desenvolvimento incremental nuclear porque uma empresa que não consiga corrigir e manter os seus produtos ou serviços não é pura e simplesmente sustentável!...
Em 2º lugar, embora algo na moda na Comissão Europeia, o sistema de créditos fiscais à I&D empresarial tem sido objecto de diversos estudos internacionais quanto à sua eficácia. O paper identificado em [v], por exemplo, mostra que um desconto fiscal de 10% da despesa de I&D empresarial apenas induz um acréscimo real dessa despesa em 1%, que é portanto largamente invariante à subsidiação, e que os seus benefícios só são tangíveis enquanto elemento de atracção de I&D empresarial estrangeira. Poder-se-á legitimamente suspeitar, portanto, que tal sistema no caso português visou prioritariamente a criação artificial de êxitos estatísticos, alardeados na véspera das últimas eleições.

Em conclusão, na situação financeira em que se encontra o Es­tado português, os créditos fiscais proporcionados pelo SIFIDE à I&D empresarial constituem um encargo para os contribuintes de duvi­dosa eficácia, embora se compreenda a satisfação das empresas beneficiadas por mais este subsídio governamental. O sistema, efectivamente, cria um "buraco escondido" nas contas públicas, aumentando em perto de 400 milhões de € anuais as perdas actuais ou futuras do Estado em IRC, sem que haja qualquer evidência de que tal produza um benefício sustentável na competitividade da economia nacional.

NOTAS

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[i] Nuno Boavida, “Portugal e a economia do conhecimento - A despesa empresarial em Investigação e Desenvolvimento (Draf paper)”, Universidade Nova de Lisboa, Maio de 2008

[ii] “7º Barómetro do financiamento da Inovação 2011”, ALMA Consulting Group, Outubro de 2011.
[iii] FCT, GPERAI, “ANEXO: DESPESA EM I&D E Nº DE INVESTIGADORES EM 2007 EM PORTUGAL”, Dezembro de 2008.

[iv] FCT, GPEAR e ADI, “SISTEMA DE INCENTIVOS FISCAIS À I&D EMPRESARIAL: 2006-2008”, Fevereiro de 2010.
[v] Nick Bloom et al, ""Do R&D Tax Credits work? Evidence form a panel of countries, 1979-1997", Discussion Paper nº 2415, Centre for Economic Policy Research, London, 2000.